2003年国务院决定对内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、青海、甘肃、四川、西藏、宁夏、云南8个省(区)启动退牧还草工程, 2015年, 退牧还草工程实施范围从原有的8个省(区)扩大到包括辽宁、吉林、黑龙江、陕西、贵州在内的13个省(区)。2003-2015年国家财政累计对退牧还草工程投入了235.7亿元^[1]。退牧还草工程主要是通过禁牧休牧、播种草籽、划分轮牧区、建设围栏、建设人工饲草基地等措施进行草原生态恢复建设。工程的实施有效控制了西部天然草原退化形势, 天然草原被破坏的生态区域得到了一定程度的恢复; 促进了草原相关法律法规的普及宣传和草原承包责任制的落实; 促进了工程实施区畜牧业生产方式的转变, 有利于牧区现代畜牧业的发展, 草原生态和牧区畜牧业经济发展成效显著。

2000年6月, 京津风沙源治理展开试点工程, 2002年3月, 国务院正式批复工程的全面建设实施。工程主要通过对现有植被的保护、封沙育林、飞播造林、人工造林、退耕还林、草地治理等生物措施和小流域综合治理等工程措施^[1], 达到防沙固土、建立北方生态保护屏障的目标, 从而减轻风沙天气和沙尘暴天气对京津地区的危害。工程区涉及北京、天津、内蒙古、山西、河北5个省(区、直辖市)的75个县(旗), 从内蒙古西边的达茂旗至内蒙古东边的阿鲁科沁旗, 南起山西的代县至内蒙古北边的东乌珠穆沁旗, 总投资560亿元之多^[1]。

2012年9月, 国务院通过了《京津风沙源治理二期工程规划(2013-2022年)》, 决定实施为期10年的二期工程。工程区由北京、天津、河北、山西、内蒙古5个省(区、直辖市)的75个县(旗)增加到包括陕西在内6个省(区、直辖市)的138个县(旗), 总投资达877.92亿元^[15]。

2006年西南岩溶地区石漠化草地治理试点工程在贵州、云南两省实施, 岩溶地区草地治理主要运用改良草地、围栏封育、栽培草地等工程措施, 截至2015年, 中央财政累计投入5.31亿元, 工程对石漠化草地治理达到42.67万hm^2[1], 西南岩溶地区草地生态环境恶化的势头得到有效遏制。

建立草原自然保护区对于保护草原生态和草原动植物资源、维持草原的生物多样性等有重要意义^{[16, 17]}。截至2014年, 我国建成设立的省级以上草原自然保护区9个, 其中, 国家级草原自然保护区2个, 自然保护区的保护面积达到1.463万hm^2[1]。

2005年国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》, 一期工程于2005-2012年实施, 共8年, 总投资75亿元。2013年二期工程启动, 总投资达160.6亿元, 期限为2013-2020年, 共8年。工程主要含草地围栏建设、栽培草地建设、天然草地改良、退耕还林、封山育林、湿地保护等措施, 该工程在“ 黑土滩” 综合治理方面成效显著^{[7, 18]}。一期工程主要目标是促进生态系统宏观结构局部改善, 使退化趋势得到有效缓解。二期工程的目标是增加林草植被覆盖度, 增强水源涵养和水土保持能力, 促使三江源地区生态得到恢复, 进一步改善生态的宏观结构, 让昔日水草丰美、物种繁多的草原美景逐步重现。

2007年12月, 国家发改委批复了《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》, 估算总投资44.51亿元, 2006-2020年分两期实施^[19]。在实施期内, 将开展生态保护与修复、农牧民生产生活基础设施建设和生态保护支撑体系三大类建设项目, 以减少和转移生态负荷, 恢复和提高生态容量, 达到人与自然和谐发展。2007年12月《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划一期项目》正式启动, 2013年启动了第2期项目。其中游牧民定居工程是《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》最大的一个子项目, 工程自2008年启动以来, 目前目标任务已基本完成。

国家从2011年开始在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南8个主要省(区)全面实施草原生态保护补助奖励机制, 以保护草原生态恢复, 促进牧区畜牧业经济发展, 增加牧民收入。2012年实施范围从8个主要省(区)扩大到黑龙江、山西、辽宁、吉林、河北5个非主要牧区省及黑龙江农垦总局, 政策涉及了全国268个牧区半牧区县(旗)。草原生态保护补奖机制主要是通过禁牧补助、草畜平衡奖励、生产补贴、绩效考核奖励等措施来实施^[20]。

我国天然草原理论载畜量从2006年的23 161.00万羊单位增加至2015年的25 579.20万羊单位, 增加了10%左右, 增长比较缓慢, 而且2014-2015年出现了小幅下降(表1)。这表明全国草原生态和生产力恢复仍较缓慢, 依然要强化禁牧和草畜平衡的监管, 不可松懈。六大牧区省份及全国重点天然草场平均牲畜超载率从2006年的34.00%降低到2015年的13.50%, 减少了20.5个百分点(表1)。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 2006-2015年全国天然草原载畜量、盖度及产量 Table 1 The livestock capacity, vegetation coverage and yield of natural grassland from 2006 to 2015 in china 年份 Year 全国重点天然草原 平均牲畜超载率 Average of livestock overloading rate of six pastoral area provinces/% 全国天然草原 理论载畜量/万羊单位 The theoretical livestock capacity/× 104 sheep unit 草原综合植被盖度 The integrated vegetation coverage of grassland/% 天然草原草产量 The yield of the natural grassland 鲜草产量 Fresh grass yield/× 104 t 干草产量 Hay yield/ × 104 t 2006 34.00 23 161.00 ― 94 313.00 29 587.00 2007 33.00 23 369.00 ― 95 214.00 29 865.00 2008 32.00 23 178.00 ― 94 715.50 29 626.80 2009 31.20 23 098.81 ― 93 840.86 29 363.77 2010 30.00 24 013.11 ― 97 632.21 30 549.71 2011 28.00 24 619.93 51.00 100 248.26 31 322.01 2012 23.00 25 457.01 53.80 104 961.93 31 322.01 2013 16.80 25 579.20 54.20 105 581.21 32 387.46 2014 15.20 24 761.18 53.60 102 219.98 31 502.20 2015 13.50 24 943.61 54.00 102 805.65 31 734.30 Note:Data are from 《National grassland monitoring report》 from 2006 to 2015.“ ―” No data. The same below. 注:表中数据来源为历年《全国草原监测报告》。“ ―” 表示无数据。下表同。

表1 2006-2015年全国天然草原载畜量、盖度及产量 Table 1 The livestock capacity, vegetation coverage and yield of natural grassland from 2006 to 2015 in china

全国草原综合植被盖度由2011年的51.00%增加到2013年的54.20%, 2014年为53.60%, 略有下降, 2015年开始回升, 表明相关工程项目以及政策初见成效, 但也可以看出我国草原生态仍然很脆弱, 需要持续巩固和保护(表1)。全国天然草原鲜草产量由2006年的94 313.00万t增加到2015年的102 805.65万t, 增加了9.00%(表1); 全国天然草原干草产量由2006年的29 587.00万t增加到2015年的31 734.30万t, 增加了7.26%(表1)。

自2009年全国天然草原监测报告有相关数据以来, 草原违法案件数量从2009年的27 000起下降到2015年的17 020起(表2)。但草原违法案件破坏的草原面积没有明显减少, 变动明显, 2010年为1.56万hm², 到2014年达到2.09万hm², 2015年明显有所下降(表2)。买卖或者非法流转草原事件仍有发生, 2014年买卖或者非法流转草原面积2.9万hm²(表2)。这表明需要狠抓草原违法大案要案的查处, 要进一步提高草原执法监管能力。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 2006-2015年全国天然草原违法情况及鼠虫害面积 Table 2 The grassland illegal cases and rodent and insect damage area of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China 年份 Year 草原违法案件发案情况 The incidence situation of grassland illegal cases 草原鼠虫危害面积 The damage area of rodent and insect in the grassland/× 104 hm2 发案数量(起) The law case quantity of grassland illegal(events) 破坏草原面积 The damaged grassland area/× 104 hm2 买卖/非法流转草原面积 The grassland area of trade or illegal circulation/× 104 hm2 鼠害Damage of rodent 虫害Damage of insect 2006 - - - 3 947.00 1 683.00 2007 - - - 3 894.00 1 758.00 2008 - - - 3 675.80 2 700.70 2009 27 000 - - 4 087.20 2 076.20 2010 20 462 1.56 0.20 3 867.80 1 806.70 2011 17 245 1.21 0.50 3 872.40 1 765.80 2012 18 651 0.80 0.72 3 691.50 1 739.60 2013 19 185 1.53 0.39 3 695.50 1 530.60 2014 18 998 2.09 0.12 3 481.20 1 388.10 2015 17 020 1.20 ― 2 908.40 1 254.70

表2 2006-2015年全国天然草原违法情况及鼠虫害面积 Table 2 The grassland illegal cases and rodent and insect damage area of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China

草原鼠害面积从2006年的3 947.00万hm²下降到2008年的3 675.80万hm², 2009年出现了反弹, 高达4 087.20万hm², 之后又呈下降趋势, 2015年下降到2 908.40万hm², 鼠害面积仍比较严重(表2)。草原虫害面积从2006年的1 683.00万hm²上升到2008年的2 700.70万hm², 但从2008年开始下降, 2015年下降到1 254.70万hm², 一定程度上有所缓解(表2)。

2006―2015年全国草原火灾案发次数基本呈下降趋势, 但是从全国草原火灾受害面积以及火灾造成的人员伤亡和牲畜损失来看情况依然不容乐观(表3)。2006-2010年全国草原火灾受害面积从4.73万hm²下降到2010年的0.52万hm², 但2015又上升至11.81万hm², 人员伤亡和牲畜损失也从2009年开始增多, 这充分表明, 加强草原防火措施的落实, 加强草原农牧民防火意识, 增强对草原火灾案件法律法规的制裁力度依然非常重要^[14]。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 2006-2015年全国天然草原火灾 Table 3 The grassland fire disaster of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China 年份 Year 发生草原火灾/起 Grassland fire disaster/event 受害草原面积 The damaged grassland areas/× 104 hm2 人员和牲畜受伤亡及损失 Casualties and damages of personnel and livestock 2006 342 4.73 受伤1人, 牲畜损失1 595头。 1 people injured and 1 595 livestock were lost. 2007 248 1.14 无人员伤亡和牲畜损失。 No casualty and livestock damage. 2008 251 0.99 无人员伤亡和牲畜损失。 No casualty and livestock damage. 2009 192 2.48 牲畜损失372头, 无人员伤亡。 372 livestock were damaged and no casualty. 2010 109 0.52 死亡23人, 受伤5人。 23 people died and 5 people damaged. 2011 83 1.75 无人员伤亡和牲畜损失。 No casualty and livestock damage. 2012 110 12.71 死亡2人, 受伤8人, 牲畜损失20 989头。 2 people died, 8 people injured and 20 989 livestock were lost. 2013 90 3.51 受伤1人, 无牲畜损失。 1 people injured and no livestock lost. 2014 158 3.53 受伤2人, 牲畜损失1 223头。 2 people injured and 1 223 livestock were lost. 2015 88 11.81 死亡2人, 受伤2人, 牲畜损失4 724头。 2 people died, 2 people injured, and 4 724 livestock were lost

表3 2006-2015年全国天然草原火灾 Table 3 The grassland fire disaster of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China

由于我国草原生态破坏严重, 距草原牧区生态全面恢复的目标仍有一定的距离。2015年《全国草原生态监测报告》分析显示, 草原生态系统仍然不够稳定, 比较脆弱, 极易受到降水等气候因素及利用方式的影响^[1]。

首先, 相关部门对牧区半牧区草原生产、建设、保护方面的知识和法律法规宣传教育的覆盖面不够广, 宣传形式和方法创新不足, 宣传的内容不够通俗易懂和灵活多样, 缺乏实际的、因地制宜的宣传理念, 没有系统、及时地让农牧民了解到草原生态发展变化情况^[21]。

其次, 文化程度也是影响农牧民草原生态保护观念和草原利用方式方法的重要影响因素^[22]。如内蒙古第六次人口普查, 全区常住人口中, 具有大学(指大专以上)文化程度的人口为2 521 938人, 占10.20%; 具有高中(含中专)文化程度的人口为3 736 929人, 占15.13%; 具有初中文化程度的人口为9 689 387人, 占39.22%; 具有小学文化程度的人口为6 279 886人, 占25.42%; 文盲人口(15岁及以上不识字的人)为1 005 102人, 占4.1%, 可以看出初中和小学学历所占比重依然较大。农牧民文化程度越高, 保护草原生态的观念就越强。但大部分的农牧民对草地科学合理利用的认知水平较低, 对草原的各种法律法规和各级政府部门的宣传教育内容了解的不够全面深入^{[23, 24]}。

第三, 一些地方农牧民为了眼前的经济利益以牺牲草原生态为代价^[25]。比如在我国的各大牧场偷牧现象每年发生仍然较多^[8], 这种现象危害很严重, 将导致政策实施后恢复的草原生态出现反弹现象, 尤其在冬季进行偷牧过牧行为, 危害更严重, 冬季是牧草休养生息、涵养水分的关键期。冬季牧草的利用强度越轻(30%~50%), 留茬越高, 茎基部就含有更多的贮藏营养物质, 第2年早春牧草的生长速度就会加快; 如果冬季偷牧过牧, 会对牧草茎基造成很大破坏, 大大减少贮藏的营养物质, 致使第2年牧草生长速度变慢^[26]。这对于开春草地植被的恢复生长危害非常大。

我国单位面积草原的畜产品产出率只有世界平均水平的1/3, 而当前我国草原牧区采用的传统畜牧业模式, 生产力水平低, 经济和生态效益低^[27], 导致生态环境日益恶化, 草原环境友好型替代产业发展缺乏^[28], 特别是在生态补偿不足的情况下, 牧民收入的增加赶不上生活支出的增加, 一个羊单位在禁牧舍饲条件下饲养成本是放牧条件下的3.5倍左右, 目前饲养一个羊单位牲畜的平均成本比2002年增加了近两倍。牧民的生活成本相对较高, 平均来看, 衣、食、住、行4类支出分别是农区的2. 5倍、1.4倍、1.4倍和6倍, 这导致牧民的生活水平下降^{[2, 5]}; 近年来, 党和国家对于草原生态保护的力度不断加强, 实施了“ 京津风沙源治理” 、“ 退牧还草” 、“ 三江源生态保护和建设工程” 等一系列生态保护和建设工程, 并出台了草原生态保护补偿奖励机制, 但这些工程在实施过程中仍存在一些问题。

工程实施存在的问题:一是草原生态工程建设内容缺乏多样性, 未形成一个完整系统^{[29, 30]}; 草原生态建设应该是一个多层次全方位的系统工程^[5]。二是生态补偿力度不足, 牧民增收与生态保护之间的矛盾依然存在^{[31, 32, 33]}, 牧民生活仍较贫困等; 因为在工程建设中, 牧区部分草地会实施禁牧, 禁牧后牧民牲畜饲养量相应减少, 而补贴收入不能弥补这些损失, 尤其是对养殖规模大(> 50头)的农牧户, 牧民的生计得不到保障^{[2, 5]}, 从而影响牧民实施禁牧、休牧的积极性。三是草原牧区生态保护建设使草原畜牧业的生产成本增加^[5]; 在草原牧区生态保护建设过程中, 牧民的生产生活方式发生转变, 草原畜牧业的生产成本特别是饲草料和配套设施的投入大大增加。以京津沙尘源区生态保护工程为例, 此项目引进大型灌溉设备进行栽培草地建设, 项目结束后, 项目设备每年的维持和使用费用在11万~12万元, 经济收入只有6万~7万元, 农民每年亏损50%左右^[25]。四是牧区的基础设施落后, 尤其是水利设施建设。草原牧区气候干燥, 年降水量较少, 江河湖等地表水有限, 地下水开采困难, 不利于草原生态工程的实施。

2006-2015年的草原违法案件总数有所下降, 但草原违法案件大案要案的数量增多^{[1, 34]}, 乱开垦滥占用草原、草原承包经营权问题以及对草原野生动植物的破坏案件仍然不少, 对非法不合理利用草原的案件查处困难突出, 草原执法监督工作的任务依然很重^[35]。2014年草原违法案件破坏的草原面积达2.09万hm², 买卖或者非法流转草原面积2.9万hm²。主要原因是地方政府受眼前经济利益驱使, 对草原生态保护重视不足, 农牧民及一些畜牧企业过度的开发草原资源发展经济, 致使草原生态遭到严重破坏。而且一些地方草原权属不明确, 草原家庭承包制落实不到位^[36], 草原执法监督力量较弱, 使草原违法案件处理起来更加困难。

据国家统计局数据^[37]显示, 近10年, 我国草原年鼠害危害面积3 675.8万~4 087.2万hm², 约占草原总面积的10%; 虫害危害面积1 388.1万~2 700.7万hm², 其中严重危害面积1 011万hm², 年均鲜草损失1 106 964万kg。鼠害和虫害对草原的危害依然非常严重, 需要持续治理。主要问题:一是对鼠、虫害的综合治理认识不足, 过多的使用化学类药剂, 长远治理效果不明显。同时大量使用化学药剂将可能导致草原次生污染及次生灾害的发生。二是对草原鼠、虫害防治技术缺乏系统性、连续性、深入性的研究。三是对草原鼠、虫害防治的科技、资金、人员、设备等投入不足, 监测信息体系落后^[30], 使鼠、虫防治预防工作难以系统、科学、持续的进行^{[38, 39]}。

我国现有的相关工程项目以及政策主要有退牧还草工程、京津风沙源治理工程、西南岩溶地区草地治理试点工程、三江源生态保护和建设工程、甘南黄河重要水源补给生态功能区的生态保护与建设项目、草原生态保护补奖机制等。通过对各个工程项目的组织和协调, 把工程项目自身内部彼此相关但彼此分离的资源和技术和一部分参与共同使命又拥有独立工程目标的工程项目整合为一个相互联系、协调合作、资源技术信息共享的综合系统。

一是强化草原防火减灾的宣传教育, 提高牧民草原防火意识; 各级政府部门要加大对农牧民的宣传教育力度, 比如派遣草原监理执法人员通过集中讲课、发放通俗易懂的宣传资料等进行相关知识的普及。二是严厉查处各类草原非法活动, 走村入户解决草原纠纷, 就广大牧民所关注的征占用草原、临时占用草原、草畜平衡禁牧休牧等问题进行详细耐心的解答宣传。三是坚持依法护草、管草和治草, 保护草原资源可持续利用^[28]。

为了促进重点工程项目廉洁、高质高效的完成, 增强对工程项目整体的管控能力; 解决工程建设中的一些核心问题, 调整完善不合理的体制机制; 查处相关违纪违规案件, 预防在工程项目中的腐败行为, 对工程项目实施监管很有必要。

对工程项目的监管, 尤其是对工程项目资金的监管是最必要的。如资金是否按照工程计划和工程进度合理使用; 资金是否专款专用, 用途是否符合规定, 是否有它用、截留, 是否存在不合理、不科学、浪费等现象。同时监督检查各部门的工作和生产效能情况, 各工程项目主要建设单位与其下属单位是否按照工程项目的规定和计划推进工程进度, 把工作任务具体的落到实处; 工程项目的监督一定程度上会刺激相关生产建设部门的工作积极性。

具体监管措施:一是听取汇报, 听取工程项目主要负责单位对工程项目规划和建设进度的详细汇报, 以及在工程项目的实施建设中的一些重大问题; 二是现场检查和抽查, 结合相关部门进行突袭式的检查, 对重点建设项目法律法规的执行情况严格检查; 三是查阅账户, 重点建设项目的资金使用情况要进行严格的查阅, 监管单位对资金使用情况的监管要在符合相关法律法规的基础上进行, 做到心中有数, 以增强对工程项目的管控能力。

增强草原执法能力, 强化草原监管和查处力度, 以促进草原违法违规查处水平及打击草原生态违法犯罪行为的工作能力^{[35, 36, 40]}。一是全面落实草原保护制度, 让草原保护在严格的制度要求下进行。二是调整和创新草原生态保护的执法方式, 实现执法方式的多样性多元性。三是加强对农牧民草原法律法规的宣传教育, 让草原保护法走进千家万户。四是把草原违法案件的一些大案要案的典型案件向社会通报, 让社会更直观全面的认识这些违法案件带来的危害和损失, 同时起到威慑作用。

为了最大限度地减少草原突发灾害给人民生命财产和草原生态造成的损失, 制定科学、全面、及时、高效的草原突发灾害应急预案很有必要^{[13, 38, 39, 40, 41]}。一是加强草原各种灾害情况的监测预报, 在这基础上建立反应快速, 科学有效的应急预案, 并建立确保这些预案迅速、及时有效实施的管理制度^[42]。二是本着科学高效地预测和处置灾害的原则, 运用先进的防灾减灾管理经验和技术制定预案。三是坚持以人为本的原则, 把保护人民生命财产安全始终放在首位, 争取把人民生命财产损失降到最低。

2012年中央一号文件确立了以“ 科技为先导” 的农业发展新思路; 十八届三中全会指出, 要加快生态文明制度建设, 2015年, 中央一号文件又提出了发展生态草牧业的新理念。这些政策表明, 依靠科技进步, 发展生态草业是未来我国草牧业的发展趋势。一是探索适宜于牧区特点的生态保护与草业发展新模式, 依靠科技创新推动草牧业发展, 提升牧区牧业生产效率^{[3, 9]}; 二是科学配置草地的生态功能和生产功能, 建立集约化栽培草地, 提高优质饲草产量, 进而对天然草地进行保护、恢复和适度利用, 提升天然草原的生态功能^[2]; 三是提高区域调配草料能力, 牧户在草地畜牧业和草原生态保护中要草畜调控相结合; 四是积极发展草原环境友好型的替代产业, 科学的开发草原自然资源潜力, 发展草原文化观光、草原生态旅游业^{[43, 44, 45]}。