“ 国家公园” 是一种通常由政府所拥有的保留地, 目的是保护一定区域不受人类活动的影响和污染, 最早由美国艺术家乔治· 卡特林(George Catlin)提出。1872年, 全世界第一个国家公园— — 黄石公园, 经美国国会批准建立, 之后国家公园的概念为许多国家采用^{[2, 3, 4]}。1969年, 国际自然资源保护联盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)在第十届年会上提出, 国家公园是指“ 具有国家代表性的自然与人文公园” , 并从四个方面对国家公园进行定义。第一, 保护地面积在1 000 hm²以上, 具有国家代表性的特殊生态自然景观或地形区, 且没有或很少受到人类占据及开发的影响。第二, 为保护自然、原野景观、原生动物和特殊生态系统而设定。第三, 由国家最高行政机关进行管理, 有效地执行对保护地内生态环境和自然景观的维护。第四, 进入此区域必须以非消费性科学研究、教育、游憩及文化陶冶为主要目的, 并得到批准^[5]。我国国家公园建设起步较晚, 在研究和探索其它国家的国家公园建设理论和实践基础上, 结合我国国情和实际工作, 唐芳林^[6]提出了具有中国特色的国家公园定义, 即“ 国家公园是由政府划定和管理的保护地, 以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的, 兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能, 是实现资源有效保护和合理利用的特定区域” ^[7]。

国家公园和我们熟知的自然保护区有类似之处, 都是保护地类型, 但在管理目标上又各有不同^[8](表1)。根据IUCN定义, 自然保护区以“ 具有代表性的并可用于科学研究的自然生态系统、珍贵野生濒危动植物物种和有特殊意义的地质、地貌” 为主要保护目标^[9], 国家公园以“ 大规模的生态过程及其生物多样性, 促进非消费性教育与游憩” 为主要保护目标和目的^{[10, 11]}。从保护对象看, 自然保护区强调保护具有研究价值的、特殊的或具有代表性的自然生态或生物系统; 而国家公园的保护对象是具有国家级保护价值和展示价值的各类自然资源和人文资源^[12]。从功能看, 自然保护区强调保护功能, 以资源保护和科学研究为主要目的; 而国家公园在强调资源绝对保护的前提下, 兼顾资源利用, 同时具有旅游、科研、教育等服务功能。整体而言, 国家公园资源开发利用的空间要比自然保护区大, 能够满足人类探索、认知自然和体验自然的需求, 能够实现生态环境保护与资源开发的良性互动^[12]。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 国家公园与自然保护区管理目标 Table 1 Management objectives of national parks and nature reserves 项目 Item 自然保护区 Nature reserve 国家公园 National park IUCN 保护地分类体系 IUCN classification system of preserved lands Ⅰ a Ⅱ 生物多样性保护 Protection of biodiversity A A 科学研究基地 Scientific research base A B 独特景观保护 Protection of unique spectacle B A 文化和传统习俗保护 Protection of culture and traditions - B 旅游展示 Tour - A 教育 Education - B 资源可持续利用 Sustainable utilization of resources - C Note: Ⅰ a, nature reserve; Ⅱ , national parks; A, main objective; B, secondary objective; C, potential objective; -, not available. 注:Ⅰ a, 严格自然保护区; Ⅱ , 国家公园; A, 首要目标; B, 次要目标; C, 潜在目标; -, 不可利用。

表1 国家公园与自然保护区管理目标 Table 1 Management objectives of national parks and nature reserves

草原类国家公园是指由国家最高行政机关划定和管理的草原保护地, 维持一个或多个典型草原生态系统的原始自然状态, 作为当代及未来进行草原科学研究、生态旅游、环境教育和启智的场所。它既不同于严格的草原自然保护区, 也不同于一般的草原旅游景区。草原类国家公园是将草原资源保护和利用进行有机地结合, 而不是单纯开发或单纯保护^[13]。它应该同时具有保护、科研、教育、旅游和区域发展五大功能。目前, 我国还没有真正意义上的草原类国家公园。

第一, 保护是草原类国家公园的首要功能。草原资源是生物多样性最为丰富的基因库, 为人类可持续生存和发展提供了坚实的物质基础^[14]。建立草原类国家公园是保护生物多样性和维持草原原生状态的重要手段, 而完整保存的草原资源是国家公园建立与可持续发展的基础。第二, 科研是草原类国家公园的主要功能。草原类国家公园依托其丰富的自然和人文景观资源, 可以为生物学、生态学、地质学和古生物学的机理研究提供有利条件, 为野生动植物的保护研究提供良好区域。第三, 教育是草原类国家公园的辅助功能。草原是植物王国, 孕育了丰富多彩的草原植物资源; 草原也是重要的动物资源库, 在草原上生存的野生动物包括兽类、鸟类、爬行类和两栖类。作为最丰富生动的生态教育教材, 草原类国家公园是公众认知物种、认识自然和进行生态教育的重要场所。第四, 旅游是草原类国家公园的特色功能。通过自然观光和生态旅游等活动, 人类可以利用国家公园充分亲近和感受自然^{[15, 16]}。在资源有效管理的基础上突出体现旅游功能是草原类国家公园有别于自然保护区的一大特色。第五, 区域发展是草原类国家公园可持续发展的保障。草原自然保护区往往过分强调资源保护而忽视了发展。草原类国家公园把资源的保护与开发利用有机结合, 将社区发展纳入公园规划, 制定切实可行的社区发展项目, 把原住居民作为国家公园的组成部分来考虑, 使社区居民对国家公园有了归属感, 积极主动参与公园生态资源的保护。

长期以来, 由于全球气候变化及人为因素的影响, 我国草原资源急剧减少, 草原质量严重下降; 草原野生动植物种类大量减少, 部分动植物濒临灭绝; 草原景观、历史民族文化资源逐渐流失。加强草原资源保护, 已刻不容缓。而另一方面, 受草原先天条件影响, 草原区内农牧民收入来源途径单一, 生活在很大程度上仍然需要依靠自然资源^[22]。建立自然保护区将当地居民生活需要的自然资源划入保护范围, “ 切断” 了居民的生活来源, 又没有其它措施给予补偿, 致使农牧民不愿意主动地参与到草原生态保护中去, 社区居民与自然保护区冲突时有发生。相对发达国家而言, 目前大多数发展中国家都面临着生态敏感区保护与发展的激烈矛盾^{[23, 24, 25]}。生态环境恶化与农牧民生活贫困已成为草原地区可持续发展面临的核心问题^[26], 必须寻求新的保护地类型来破解。

2006年8月1日, 中国第一个国家公园— — 云南普达措国家公园经过多年的建设开始试运行^[27]。随后, 云南省政府先后批准了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、南滚河和大围山8个国家公园的总体规划^[28]。据估算, 云南已建的8个国家公园的森林生态服务价值为790.30 亿元·a-1[29-30]。截至2013年底, 云南省国家公园的旅游收入总计达到22.2亿元^[31]。仅2013年一年, 共有46 203位社区居民从国家公园发展中获益^[32]。此外, 普达措、老君山和梅里雪山等5个国家公园用于社区生态补偿的资金达到了2 105万元, 户均补偿5 300~13 400元^[32]。与国家公园建立前相比, 国家公园内及周边社区居民的年收入提高了16.2%~157.1%。通过国家公园这种形式, 自然资源得到有效保护, 生态效益得到充分体现, 社会效益得到广泛认可, 当地居民收入普遍提高, 生活得到改善。草原类国家公园坚持以资源保护为前提, 发展“ 可持续生态旅游” 是将环境、社会和经济作为一个整体, 来保证自然、人文和物质资源的持续发展^[33]。尤其在生态保护和自然资源利用矛盾突出的地区, 这种保护与发展的有机结合模式, 可以在极大地促进生态环境和生物多样性保护的同时也带动当地旅游业和经济的发展, 做到资源的合理利用^{[34, 35]}。

我国草原自然保护区在草原、荒漠和南方草地类自然保护区规划大纲的基础上于1984年9月开始建设, 为了保护草原生态环境, 开展动植物种群生态、生物多样性、生态系统恢复、草畜平衡等多学科研究工作而设立。多年以来在保持草原生态良性循环, 草原资源可持续利用等方面发挥了巨大的作用, 是我国保护珍稀野生动植物、维护生物多样性的重要措施之一^[36]。保护区历经了30多年的发展, 目前面临着空间布局不合理, 核心区之外的缓冲区和实验区划分模糊^{[37, 38]}; 经费投入不足而导致的保护区基础设施薄弱, 管理和维护工作无法正常开展等诸多问题^{[39, 40]}。草原类国家公园在有效保护生态环境和生物多样性的前提下, 根据资源的稀缺性、承载力、敏感度和保护价值对公园进行区分管理, 对于可以适当开放的区域, 充分发挥资源的景观优势和传统的民族文化, 发展兼顾生态、社会和经济效益的新型生态旅游业。公园收益的主要部分用于园内资源保护和管理工作, 能够提升资源保护的力度与保障资源保护的持续性。

中国作为《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《湿地公约》、《防治荒漠化公约》和《气候变化框架公约》等一系列国际公约的签署国, 承担着重要的履约责任, 同时作为世界草原大国, 也必须对全球草原生物多样性保护做出贡献^[41]。建立草原类国家公园, 有利于树立我国重视生态保护的良好形象, 提升我国在相关国际谈判中的话语权。

对公园的资源利用和游憩机会进行分区管理是草原类国家公园建设最关键的一项工作^[42]。即以坚持核心资源绝对保护为前提, 以利用主导功能性差异为依据, 将公园进行分区, 有的放矢地对不同区域进行规划建设, 实施分区管理与保护^{[43, 44]}。根据分区管理原则, 草原类国家公园宜划分为严格保护区、环境保育区、旅游展示区和社会参与区四个区域^{[45, 46, 47]}。

严格保护区是指公园范围内自然资源分布最为集中, 生态系统保存最为完整, 且环境较为脆弱的区域。此区域内严格禁止任何性质和形式的开发或参与活动, 只布置科研和监测必须设施与保护性工程, 除了巡护管理、科学研究和监测人员外, 其他人员禁止进入。该区域的面积应不少于国家公园总面积的25%。

环境保育区是指公园范围内大范围的需要维持和保护的原生态环境, 或是已遭到不同程度破坏需要休养生息、自然修复的区域。该区域在有效组织和监控下, 可以有机拓展线性游憩空间, 允许少数的专业旅游者进入^{[48, 49, 50]}。该区域面积应不少于公园总面积的50%。

旅游展示区是指公园范围内风景宜人, 可开展与公园保护目标相协调的“ 可持续生态旅游” 活动, 展示其自然和人文价值的区域^{[51, 52]}。在此区域内建设观光点、游览设施、餐饮服务等设施之前, 必须进行环境影响评价, 在保证资源环境得到有效保护的前提下才能建设。本区域的面积, 应控制在公园总面积的5%以内。

社会参与区是指公园周边的, 可以开展多种经营活动的现有的社区生产、生活区域。该区域可以提供休闲、娱乐、饮食、住宿等服务, 是社会参与国家公园旅游活动的主要场所。

有效而成功的国家公园管理依赖于管理者对公园向社会提供商品和服务的完整理解^[53]。草原类国家公园的管理应包括资源和环境管理、游客管理及公园保障系统管理三部分^[54]。

草原自然资源与生态环境是草原类国家公园管理的重点, 也是生态旅游所依托的核心资源。草原类国家公园在规划与管理过程中应保证公园系统的完整性, 且具有代表性和典型性。同时, 在管理过程中应当坚持可持续原则和多样性原则。可持续原则包括保护管理过程与资源利用方式的可持续性; 多样性原则以保护生物多样性为主要目标, 强调生态系统的服务功能, 保持传统村落、文化景观的原生状态。

游客管理是草原类国家公园管理的基本组成部分。第一, 应坚持信息双向交流, 保持公园管理者与游客双向信息交流渠道畅通^[55]。公园管理者一方面要了解游客、参观者的意愿、诉求, 不断改进完善公园管理服务。另一方面也要将公园的规章制度、环境承载能力等相关信息及时向游客传播, 保持游客与公园信息的双向交流, 实现公园环境与游客间的良性互动。第二, 应坚持生态旅游与自然资源、生态环境相协调。公园设置参观路线、接待设施应在能够保持自然生态系统原生状态下, 尽力满足游客体验自然、享受自然的要求。第三, 应坚持行政主导框架下的旅游市场化。国家公园是在行政治理框架下的公共游憩场所, 应当体现公益性特征, 尽量限制公园内的市场化经营范围, 实行准入制, 选择合适的经营项目, 通过招标确定经营者, 避免无序竞争。第四, 应坚持旅游负面影响的可控性和管理的可预测性。基于不同的公园面积、基质特征和动植物种群结构, 提前对环境容量进行预测, 依此对公园的环境影响进行控制管理^[56]。

强有力的保障系统是实现草原类国家公园资源与游客的有序管理的根基, 具体包括:建立立法保障体系, 规范公园的管理与开发行为; 维持国家公园的财政支持的可持续性; 加强对公园管理者、维护人员、解说员和公园志愿者等从业人员的管理与培训; 保障基础设施的供给、保养与维护修理; 进行常态的环境影响评估等。国家公园的管理实践是一个动态过程, 公园管理者应随时间和环境要素的变化对管理方式进行适应性调整^[57]。

建立国家公园必须立法先行。要给予国家公园明确的法律地位, 并通过法律制度与专项法规来管理。首先, 在国家层面设立专门的《国家公园法》或《国家公园管理条例》, 对国家公园的建立程序和管理内容作出规定^[58]。其次, 在《国家公园法》、《草原法》和《全国草原保护建设利用总体规划》等上位法的基本原则与框架指导下, 编制《草原类国家公园总体规划技术规程》、《草原类国家公园建设标准》等规范性文件, 以此规范草原类国家公园的建设与管理。

新成立的草原类国家公园必须解决现行体制下的自然资源管理涉及多个部门, 从而导致职责不清、互相推诿的问题。突破管理主体的结构障碍与部门利益局限, 建立统一有效的国家公园资源管理体系^[59]。从国家层面上, 由国务院作为主管机构成立跨部门的管理机构对国家公园进行认定和审批。从地方政府层面上, 针对每个国家公园建立统一的管理局, 采取“ 政府主导、管经分离、多方参与、分区管理” 的管理模式^[60]。管理局直接参与对公园统一的规划、建设、保护和管理, 以保证资源得到有效保护和持续利用。并将公园的管理权与经营权分离, 区域内经营性、赢利性项目实行特许经营制度向社会公开招标^[61]。

国家公园是“ 国家名片” , 必须要建立严格的准入制度来保证国家公园的质量。拟建的草原类国家公园应满足建立的资源条件、适宜性条件和可行性条件等基本条件。充分利用现有的草原保护地资源, 明确拟建国家公园的任务及近期、远期目标, 选择具有代表性的和有科学或实践价值的区域^{[62, 63]}。综合考虑, 拟建的草原类国家公园应满足以下条件:1)草原资源在国家或区域水平上具有代表性; 草原生态系统的完整性; 景观具有独特性和可观赏性; 该保护地在保存和保护野生动植物物种方面具有潜力; 保护单位在用地与资源利用等方面受人为因素影响较小。2)人文资源所反映的事件在人类历史、中国历史和民族历史中有较大影响; 人文资源保存完整; 自然资源和文化资源用于生态旅游和生态教育有较高开发价值。草原类国家公园的申报建立应由地方政府向省级主管部门提出申请, 由省级主管部门对申报材料进行初审, 并报国家主管部门审批^[40]。

国家公园作为一项中央事权管理的公益性事业, 应建立以中央财政为主的投入机制。由于现有的草原自然保护区多数位于北部和西部不发达地区, 地方政府财力相对薄弱, 从国家生态安全和社会可持续发展的全局考虑, 应将国家公园的建设运行经费纳入中央政府财政预算, 建立草原类国家公园建设专项, 保障稳定而持续的资金支持。与此同时, 建立吸引社会资本投入公园生态环境保护的市场化机制。除政府投入外, 通过合理利用国家公园有形资源、无形资源, 多渠道多途径筹措资金, 例如:1)建立特许经营许可证制度。2)对于从事公园运行管理、设备维护和资源保护的给予减免税收等优惠政策^[64]。3)根据“ 谁受益谁付费” 的原则, 对利用国家公园自然资源开展生态旅游活动而获利的经营单位, 征收资源维护管理费。

草原类国家公园利益分配应做到责、权、利的统一。在国家公园“ 多方参与” 的管理模式中, 明确利益分配关系至关重要。参与各方应各负其责, 共享利益^[65], 尤其不能忽视当地社区及居民的贡献。并将公园收益的主要部分用于资源环境保护, 以保障公园的可持续发展。与此同时, 逐步建立完善生态补偿机制, 政府对国家公园生态环境保护做出贡献的社区及农户通过实行财政转移支付给予生态补偿。此外, 充分利用建立国家公园的机遇为当地居民创造就业机会, 发挥当地居民的“ 地主” 优势, 经过相关培训后成为公园导游、讲解员或巡逻员, 直接参与到生态旅游活动中并从中获益, 减少对自然资源的依赖。只有这样才能实现公园内各利益主体以及公园作为一个整体与外部社会的利益合理分配, 最终实现草原类国家公园的建立和顺畅运行。