研究表明, 生态补偿对农牧户总收入的影响具有区域差异性(表2)。退牧还草工程增加了内蒙古阿拉善左旗的农牧户收入, 原因是当地牧民平均禁牧草地面积206.13 hm², 74.25元· hm^-2的补贴标准为当地农户平均增加了1万元的净收益^[19]。陈洁和苏永玲^[20]对宁夏盐池县调查表明, 禁牧政策导致农牧户收入先降后升, 原因是盐池人均草地面积只有0.7~13 hm², 户均禁牧补助仅366.50元, 禁牧初期国家补助不能弥补农户畜牧业产出的损失, 直接导致农户总收入降低。此外, 盐池县是贫困县, 农牧民过度依赖畜牧业, 家庭劳动力数量少, 养殖规模虽小, 畜牧业收入却是家庭收入的主要来源。禁牧后农牧户缺乏产业调整能力, 使其整体收入下降。海里且木等^[21]对新疆草地禁牧调查表明, 禁牧后牧民减畜导致收入减少, 而补贴收入不能弥补这些损失, 尤其是对养殖规模大(> 50头)的农牧户。因此, 不同区域由于经济发展水平、自然环境和农户拥有的资源禀赋(草地面积、家畜数量、劳动力数量等)差异导致政策对农牧户收入影响存在差异, 即使在同一地区, 农牧民生产生活方式也是影响农牧户收入的因素。如王艳艳等^[22]对甘肃调查表明, 退牧还草工程实施后, 农牧交错区、典型草原区、荒漠草原区分别有50%、30%和29%农牧户收入增加, 原因是农牧交错区具有充足的水土光热资源, 并且农牧户较其他地区有更多的养殖和种植的经验, 能较快适应退牧导致的减畜、舍饲等变化。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 草地生态补偿对农牧户总收入的影响 Table 2 Impacts of grassland ecological compensation on household total income 项目区域 Project area 地理环境 Geographical environment 收入变化 Income changes 参考文献 Reference 内蒙古Inner Mongolia 农牧交错区Agro-pastoral zone 增加Increased [19] 宁夏Ningxia 农牧交错区Agro-pastoral zone 先降低后增加 First increased then decreased [20] 甘肃Gansu 农牧交错区Agro-pastoral zone 典型草原区Typical steppe zone 荒漠草原区Desert grassland 50%农牧户收入增加 50% household income increased 30%农牧户收入增加 30% household income increased 29%农牧户收入增加 29% household income increased [22]

表2 草地生态补偿对农牧户总收入的影响 Table 2 Impacts of grassland ecological compensation on household total income

生态补偿对农牧户收入影响具有阶段性。如对宁夏盐池县的调查表明, 禁牧政策导致农牧户收入先降后升^[20]。具体原因是在短期农牧户不能适应经营方式转变收益会下降, 长期而言, 通过农牧业产业结构调整; 剩余劳动力从事更大范围的经济活动, 如外出务工、副业经营和其他生产门路; 提高投入的产出率、通过土地规模化等方式来增加收入。对新疆策勒县、内蒙古锡林郭勒草原、甘肃玛曲县调查均表明, 农牧户之所以短期内不能适应禁牧舍饲等转变是因为生态补偿初期甚至3~5年内圈棚、加工设备、贮草设备的资金投入需求量很大, 政府补偿不能全额补偿这部分支出^{[23, 24, 25]}, 导致很多农牧户负担不起基础设施的费用。所以, 鉴于生态补偿的周期长、高投入的特点, 仅靠国家财政支付不能满足基础设施、围栏建设等的资金缺口。纪玉平等^[26]对宁夏盐池县调查表明, 80%的农牧民希望政府为其发展提供经济扶持包括贷款优惠等。

生态补偿对农牧户收入影响具有项目差异性。对退耕种草而言, 邵治亮^[27]对陕西农户调查表明, 退耕种草增加了农户收入, 原因是农民坡地种粮每年收入粮食大约1 400 kg· hm^-2, 退耕后, 每年国家补助相当于2 200 kg· hm^-2粮食, 而且节省出劳动力、种子、化肥等投入, 所以这一补助标准远高于实际收入。孙芳等^[28]对河北退耕户调查表明其收入上升, 除非种植高产低耗的作物, 否则农作物种植收入一定低于国家补助和牧草种植收益的总和。退耕还草后农户对基础设施等要求相对退牧低, 资金缺口小, 而补偿却比退牧多很多, 所以退耕区农户收入增长较快。

生态补偿以退耕退牧等措施改变农牧民生计模式, 进而改变了农牧户收入结构。对比宁夏、内蒙古、青海、新疆、新疆生产建设兵团退牧还草前后农牧户收入结构变化情况^[29], 畜牧业收入比重下降14%, 打工收入占总收入比重提高8%。畜牧业收入下降是因为退牧后农户饲养成本是退牧前的2.2倍, 主要表现为购买干草和饲料粮、自产饲料粮、圈棚建设的投入明显提高。打工收入增加是因为生态补偿后农牧户产生一些剩余劳动力, 并且禁牧舍饲吸纳了一些老、幼、弱劳动力, 使原来潜在剩余劳动力显现出来。为了增加农牧户收入来源, 这些剩余劳动力大部分投入到务工和其他经营。对甘南黄河水源补给区调查表明, 生态补偿对农牧户收入结构影响程度最高, 禁牧实施后农牧户的收入结构由农牧业转向非农牧业, 61.22%的农牧户开始从事非农产业^[30]。对内蒙古准格尔旗的调查也表明, 退耕初期的2002年, 畜牧业占农业总产值的30%~40%, 是农牧户最主要的收入来源, 而2010年退耕收入取代畜牧业收入成为第一收入来源^[31]。也就是说, 农牧户收入结构多样化在生态补偿地区比较普遍, 调查表明, 农牧户通过多元化收入结构, 既能达到增加收入来源的目标, 又是转移农业剩余劳动力的必然结果^[32]。大量劳动力向城镇流动, 是推动我国城镇化的巨大动力^[33]。这些剩余劳动力就业情况不乐观, 聂学敏等^[34]对黄河源区调查发现, 退牧后农牧民就业率仅有9.5%, 很多处于赋闲状态, 对收入贡献很少。花晓波等^[35]对青藏高原的调查表明, 牧民从事二、三产业的收入不稳定, 主要以打零工为主。这表明, 为剩余劳动力的提供就业培训和就业机会是现阶段的一项艰巨任务。

补贴收入是农牧户实施草地保护项目的重要驱动力。图1显示, 退牧后农牧户补贴收入提高5%, 占总收入比重的5.91%。王欧^[36]对全国农村固定观察点牧户近几年的观察数据显示, 从2000年到2009年, 牧户家庭收入来源中, 转移性收入所占比重增长最快, 10年提升了10.85%。而生态补偿具有时间限制, 工程结束后补贴就会停止, 这造成了农牧民未来收入来源的不确定性, 因此, 生态补偿后续产业的发展对农牧户收入稳定性有很大作用。如甘肃酒泉引进规模养殖、优良品种等后续项目的建设力度, 甘南项目区将退牧还草与水利建设、扶贫开发、牧民定居相结合, 建设住房和人畜饮水点等^[37]。这些后续项目的实施一定程度解决了农户发展的后顾之忧。

图1

Fig.1

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	图1 草地生态补偿前后农牧户收入结构变化[29]Fig.1 The change of farmers income structure before and after grassland ecological compensation[29]

首先当前草地生态补偿标准是政府行政定价, 各地区在“ 一刀切” 的基础上进行微调。实际上不同地区的自然地理、经济水平等方面差距很大, 单从农牧户角度而言, 存在收入水平、资源禀赋、生产模式的差异。因此, 同一个生态补偿项目存在对不同区域的农牧户的补偿不足或者过度补偿的现象, 造成项目的开展困境。当补偿不足时会打击农牧民对生态补偿的参与意愿, 进而影响草地生态建设的顺利进行。所以, 制定合理的补偿标准是迫切而艰巨的任务。其次, 生态补偿标准侧重于短期的外部损益的补偿, 缺乏中长期效益的考虑, 易引发生态补偿的可持续性问题。生态补偿期限较短, 工程结束后补贴就会停止, 这造成了农牧民未来收入来源的不确定性。

当前我国的草地生态保护原则是将农牧户经济发展滞后于生态保护, 更主要的目的是通过对退化草地的补偿恢复生态环境, 这将导致畜牧业经济既缺乏资源又要发展经济^[45]。目前, 我国畜牧业的发展模式是农牧户小规模的畜牧业, 具有风险高、效应低的特点。另外, 生态补偿具有周期长、高投入的特点, 圈棚、加工设备、贮草设备资金投入需求量很大, 干草和饲料粮、自产饲料粮的成本也明显上升。仅靠政府补助很难填补基础设施建设、饲草料购买等的资金缺口。

舍饲后由于家畜密度增大且缺少运动, 青绿饲料摄入量减少, 导致传染疾病的几率增加^[46]。这表明农牧民舍饲有风险, 缺乏相应的农牧业保险制度。

在生态补偿中农牧户通过收入多元化优化收入结构, 其中剩余劳动力转移是推进城市化的重要因素, 但我国现行的制度条件无法保障农民大规模转移, 兼业是唯一的出路^[47]。农村劳动力整体文化水平低, 劳动技能匮乏, 面对复杂的就业环境更是毫无竞争力, 这部分农牧民进城必然成为弱势群体, 不能达到真正的人口城市化^[11], 导致剩余劳动力转移困难。

一些农牧户由于缺乏牧草种植和舍饲的技术指导或者思想观念转变困难等问题, 未能有效调整农牧业结构^[48]。这反映了现行的生态补偿方式除了实物和现金补偿, 缺乏相应的技术补偿。

在制定补偿标准时, 可以将不同区域地方经济发展水平、自然环境和农牧户拥有的资源禀赋(草地面积、家畜数量、劳动力数量等)、农牧业生产模式的差异等纳入考虑范围。

政府有必要拓宽融资渠道, 支持社会资金建设草地生态。从农牧户角度而言, 为生态补偿提供国家金融和长期贷款十分必要, 通过成立贷款公司、村镇银行等金融机构, 降低农牧民贷款抵押担保、延长贷款期限、提高贷款金额的方式帮助农牧户经济。

首先把农牧民进城的社会保障、管理经费等纳入财政预算, 实现社会保障制度的城乡覆盖, 解决农牧民进城的社保、住房负担^[49]。其次注重对农牧民就业培训和职业教育问题, 适当建立专项资金、加大投资力度。再次完善农牧业保险制度, 解决农户舍饲后面临的风险。

在畜牧业转型过程中应以集约化畜牧业为跳板, 实现规模经济, 这与2015年中央1号文件强调的加快推进规模化、集约化、标准化的畜牧养殖, 增强畜牧业竞争力吻合。在草地家庭承包制的基础上, 建立健全促进草地流转和合作利用的相关政策和制度, 扩大养殖规模^[50]。

对于农牧户在产业结构调整中缺乏牧草种植、舍饲技术指导情况, 建议国家提供劳动技能、技术咨询、智力技能、生产资料方面培训和补偿等。具体方式可以通过专业技术指导人员对农牧户提供良种家畜培育、产田改造、牛羊育肥、舍饲技术、林业管理等先进生产技术的指导。

建议延长补助期限到20到25年, 并着重发展后续产业, 切实解决农牧户经济难题。如政府引导发展当地畜产品、奶制品、肉类的深加工产业以及旅游业、特色手工业、餐饮业等。