全国畜牧总站自2000年以来, 组织各级草原技术推广部门对全国草业发展状况进行统计分析, 汇编形成了分年度的统计资料, 即中国草业统计(2001-2013); 从2005年起, 全国畜牧总站组织开展京津风沙源治理、退牧还草、西南岩溶地区草地治理等草原保护建设工程实施效果监测, 编制了分年度的监测报告— — 草原保护建设工程监测报告(2005-2013), 本文通过对上述数据资料和报告进行梳理分析, 研究饲草料产业的发展形势和变化趋势。

2001年以来, 通过开展草原保护建设工程监测, 落实草原生态保护补助奖励机制政策, 开展专题的饲草料生产形势和草食畜牧业发展调研, 了解各地促进饲草料生产发展的政策措施、存在问题和改善的意见建议。

通过查询学术期刊、科学著作、调研报告等方面的资料, 了解各级草原行政主管部门、技术推广机构和国内外专家学者关于饲草料发展的认识与看法。

从2000年开始实施, 项目区包括北京、河北、山西、内蒙古、陕西5个省(自治区、直辖市), 通过人工种草、飞播牧草、围栏封育、草种基地、建设牲畜棚圈、购置饲草料加工机械、建设青贮窖和贮草棚等措施, 遏制京津及周边地区土地沙化的趋势。

从2003年开始实施, 项目区包括内蒙古、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、黑龙江、吉林、辽宁12个省(自治区), 通过禁牧休牧轮牧围栏、退化草原补播改良、栽培草地建设、牲畜舍饲棚圈建设等措施, 恢复天然草原植被、保护草原生态环境, 转变畜牧业生产方式, 促进牛羊等草食家畜发展。

从2006年开始实施, 项目区主要包括贵州、云南、广西3个省(自治区), 通过围栏封育和人工种草等措施, 恢复草原植被, 治理草地石漠化。

从2011年起, 在内蒙古、新疆(含新疆兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个省(自治区)实施草原生态保护补助奖励机制政策, 2012年实施范围增加了黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西5个省的牧区半牧区县。采取禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和牧民生产资料综合补贴等措施, 改善草原生态环境、促进草原畜牧业转型发展、提高牧民收入水平。

各省(自治区、直辖市)在国家政策的扶持下, 结合本地实际, 进一步加大草原生态保护建设和畜牧业发展力度, 如宁夏自治区从2003年开始全区禁牧, 并整合资金在农区和农牧交错区大力发展人工种草^[10]; 甘肃省把发展草食畜牧业列为促农增收的“ 六大行动” ^[11]; 青海省不断完善草原生态保护补助奖励和栽培草地建设工作^[12]; 东南部省份积极采取措施加强草山草坡和农闲田的开发利用^{[13, 14]}。

我国天然草原主要包括北方草原和南方草山草坡。21世纪以来, 通过实施草原保护建设工程和生态保护补助奖励机制政策, 促进了农牧民生产生活方式转变, 也改变了天然草原生产能力和饲草料产量^[16]。

3.1.1 禁牧 我国天然草原禁牧面积持续快速增加, 2001年975万hm², 2002年2 215万hm², 2004年3 425万hm², 2008年4 437万hm², 2010年5 322万hm², 连续跨上几个台阶, 9年增长了近5倍; 2011年增加到8 196万hm², 比2010年增长了54%; 2013年达到1亿hm², 占我国天然草原面积的1/4。17项目省区禁牧面积从2001年的875万hm²增加到2013年的9 856万hm², 占全国草原禁牧面积的比例从2001年的90%增长到2013年的99%, 其中内蒙古、四川、西藏、甘肃、青海、新疆6省(区)是我国传统的草原牧区省份(以下简称六大牧区), 禁牧面积从138万hm²增加到7 687万hm², 增长了约55倍(表1)。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 2001-2013年草原禁牧面积 Table 1 Area of no-grazing grassland in 2001-2013 年份 Year 全国 Nationwide/× 104 hm2 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区6 Pastoral areas 面积 Area/× 104 hm2 比例 Ratio/% 面积 Area/× 104 hm2 比例 Ratio/% 2001 975 875 90 138 14 2002 2 215 2 110 95 1 304 59 2003 2 999 2 893 96 1 477 49 2004 3 425 3 312 97 1 799 53 2005 3 387 3 274 97 1 965 58 2006 3 770 3 572 95 2 263 60 2007 3 810 3 609 95 2 344 62 2008 4 437 4 198 95 2 894 65 2009 4 755 4 538 95 3 138 66 2010 5 322 5 174 97 3 624 68 2011 8 196 8 045 98 6 413 78 2012 9 036 8 883 98 6 898 76 2013 10 000 9 856 99 7 687 77

表1 2001-2013年草原禁牧面积 Table 1 Area of no-grazing grassland in 2001-2013

禁牧区草原植被种类、高度、盖度和鲜草产量比非禁牧区明显提高, 如2014年内蒙古东部工程区鲜草产量比非工程区增加了47%, 新疆工程区增加了78%, 青藏高原工程区增加了24%, 西南岩溶工程区增加了25%。2013年全国禁牧区草原干草潜在产量8 700万t, 其中六大牧区5 663万t, 为我国天然草原植被恢复后解除禁牧措施, 发展草食畜牧业提供了饲草料储备(表2)。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 2013年禁牧草原生产能力 Table 2 Production capacity of no-grazing grassland in 2013 省(区) Province 面积 Area/ × 104 hm2 单产 Yield/ kg· hm-2 生产能力 Production capacity/ × 104 t 内蒙古 Inner Mongolia 2 987 824 2 462 四川 Sichuan 467 1 394 650 西藏 Tibet 863 340 293 甘肃 Gansu 667 737 492 青海 Qinghai 1 636 712 1 165 新疆 Xinjiang 1 068 562 600 六大牧区合计 Total of 6 pastoral areas 7 688 737 5 662 全国 Nationwide 10 000 870 8 700

表2 2013年禁牧草原生产能力 Table 2 Production capacity of no-grazing grassland in 2013

禁牧虽然增加了天然草原饲草料生产能力, 但随着禁牧面积的增加, 饲草料的产量相应减少^{[17, 18]}。2002-2013年的12年间, 我国天然草原有11年因禁牧面积增加, 导致饲草料产量比上一年减少, 最高的2011年为2 060万t, 最低的2007年为15万t, 只有2005年因禁牧面积比上一年下降了38万hm², 增加饲草料产量396万t。六大牧区禁牧面积增加最快, 每年饲草料产量都比上一年减少, 其中最高的2011年减少了1 967万t, 给牧区畜牧业发展带来了压力(表3)。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 2002-2013年因禁牧面积增加而减少的饲草料产量 Table 3 The reduced output of fodder because of increasing no-grazing grassland area in 2002-2013 年份 Year 全国 Nationwide 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区6 Pastoral areas 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 产量减少 Output reduction/ × 104 t 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 产量减少 Output reduction/ × 104 t 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 产量减少 Output reduction/ × 104 t 2002 1 240 922 1 236 915 1 165 825 2003 784 889 783 887 173 154 2004 426 382 418 371 322 259 2005 -38 -396 -37 -396 166 145 2006 383 314 298 202 298 199 2007 41 15 38 11 81 61 2008 627 405 588 357 549 320 2009 318 242 340 274 244 145 2010 566 367 637 461 486 324 2011 2 874 2 060 2 871 2 056 2 789 1 967 2012 841 517 838 513 485 123 2013 964 805 973 824 789 530

表3 2002-2013年因禁牧面积增加而减少的饲草料产量 Table 3 The reduced output of fodder because of increasing no-grazing grassland area in 2002-2013

3.1.2 休牧轮牧 国家对重度退化草原禁牧的同时, 对退化程度较轻的天然草原实施了季节性休牧和划区轮牧。全国休牧轮牧面积从2001年的363万hm²增加到2013年的6 598万hm², 增长了18倍, 占全国天然草原面积的16%。17项目省区休牧轮牧面积从2001年159万hm²增加到2013年的6 374万hm², 增长了40倍, 占全国休牧轮牧面积的比例从44%增加到97%, 其中六大牧区休牧轮牧面积从2001年的76万hm²增加到2013年的5 975万hm², 增长了约79倍, 占全国休牧轮牧面积的比例从21%增长到91%(表4)。

表4

Table 4

表4(Table 4)

表4 2001-2013年草原休牧轮牧面积 Table 4 Grassland area of rest and rotational grazing in 2001-2013 年份 Year 全国 Nationwide/× 104 hm2 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区6 Pastoral areas 面积 Area/× 104 hm2 比例 Ratio/% 面积 Area/× 104 hm2 比例 Ratio/% 2001 363 159 44 76 21 2002 1 584 1 365 86 1 232 78 2003 2 043 1 822 89 1 686 83 2004 3 435 3 198 93 3 041 89 2005 4 057 3 810 94 3 643 90 2006 4 191 3 928 94 3 785 90 2007 4 616 4 351 94 4 127 89 2008 5 483 5 180 94 4 945 90 2009 5 412 5 133 95 4 954 92 2010 5 517 5 219 95 5 021 91 2011 6 880 6 587 96 6 364 93 2012 6 343 6 037 95 5 603 88 2013 6 598 6 374 97 5 975 91

表4 2001-2013年草原休牧轮牧面积 Table 4 Grassland area of rest and rotational grazing in 2001-2013

采取休牧轮牧措施, 使草原得到适当的休养生息, 与非工程区相比, 植被的高度和盖度明显增加, 产量提高10%左右。2002-2013年的12年间, 我国因休牧轮牧范围扩大, 饲草料产量比上一年增加的年份有10个, 增加量从最少的2006年10万t到最多的2011年133万t不等; 2009年和2012年因休牧轮牧面积比上一年下降, 饲草料产量分别比上一年减少了12万t和72万t, 休牧轮牧主要集中在17项目省区(表5)。

表5

Table 5

表5(Table 5)

表5 2002-2013年因休牧轮牧范围扩大增加的饲草料产量 Table 5 Increasing output of fodder because of increasing rest and rotational grazing area in 2002-2013 年份 Year 全国 Nationwide 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区6 Pastoral areas 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 增加产量 Increasing output/× 104 t 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 增加产量 Increasing output/× 104 t 增加面积 Increasing area/× 104 hm2 增加产量 Increasing output/× 104 t 2002 1 221 90 1 206 87 1 157 82 2003 460 36 457 36 454 35 2004 1 391 110 1 376 108 1 354 106 2005 622 54 612 52 603 49 2006 134 10 118 8 142 12 2007 425 34 423 34 342 24 2008 867 48 829 42 818 42 2009 -71 -12 -47 -8 9 1 2010 105 12 86 9 67 6 2011 1 363 133 1 368 133 1 343 127 2012 -537 -72 -549 -74 -761 -92 2013 255 11 336 25 372 30

表5 2002-2013年因休牧轮牧范围扩大增加的饲草料产量 Table 5 Increasing output of fodder because of increasing rest and rotational grazing area in 2002-2013

3.1.3 天然草原饲草料生产形势 草原禁牧增强了草原生产能力, 在一定程度上遏制了草原生态恶化趋势, 从长远看提高了天然草原饲草料产量, 但由于常年禁牧, 牧草只有生长没有产出, 增加禁牧区会比上一年减少饲草料产量, 因此, 从短期看, 禁牧对饲草料生产和草食畜牧业发展不利^[19]。休牧轮牧提高了饲草料产量, 但因多数年份增加的休牧轮牧面积少于禁牧面积的增加量, 且单位面积产量提高只有10%左右, 休牧轮牧后增加的饲草料产量还不能弥补因禁牧减少的产量。2002-2013年, 我国天然草原只有两年饲草料产量比上一年增长, 其余年份均减少, 最多的2011年下降1928万t。六大牧区天然草原饲草料产量年年减少, 畜牧业稳定发展难度较大(表6)。

表6

Table 6

表6(Table 6)

表6 2002-2013年天然草原饲草料产量同比变化情况 Table 6 Comparison of the output of natural grassland fodder on year-on-year basis between 2002-2013 年份 Year 全国 Nationwide/ × 104 t 17项目省区 17 Project provinces/× 104 t 六大牧区 6 Pastoral areas/× 104 t 2002 -832 -828 -743 2003 -852 -851 -119 2004 -272 -263 -153 2005 450 448 -95 2006 -305 -193 -187 2007 19 23 -37 2008 -354 -315 -278 2009 -255 -281 -145 2010 -356 -452 -318 2011 -1 928 -1 923 -1 840 2012 -589 -587 -214 2013 -795 -799 -500

表6 2002-2013年天然草原饲草料产量同比变化情况 Table 6 Comparison of the output of natural grassland fodder on year-on-year basis between 2002-2013

在京津风沙源治理、退牧还草、西南岩溶地区草地治理工程和草原生态保护补助奖励机制的支持下, 我国栽培草地建设取得了明显成效^[20]。

3.2.1 种植面积 2001年以来, 在当年新增种草面积中, 一年生牧草(含青贮青饲类饲用作物, 下同)种植面积呈逐年增加趋势, 从2001年的225万hm²增加到2013年的459万hm², 增长了1倍多; 多年生牧草(含饲用灌木和半灌木, 下同)种植面积从2001年的324万hm²增加到2006年的392万hm², 此后回落到300万hm²左右, 2013年为310万hm², 比2001年减少了4%。年末累计种草保留面积从2001年的1 689万hm²增加到2007年的2 324万hm², 此后在1 951万hm²至2 135万hm²之间徘徊, 2013年为2 087万hm², 比2001年增长了约24%(表7)。

表7

Table 7

表7(Table 7)

表7 2001-2013年栽培草地建设情况 Table 7 Pasture construction in 2001-2013 年份 Year 年末累计种草保留面积 Accumulative area of artificial grassland end of the year/× 104 hm2 当年新增种草面积 Increasing artificial grassland area of the year/× 104 hm2 合计 Total 一年生牧草 Annual forage 多年生牧草 Perennial forage 2001 1 689 549 225 324 2002 1 957 653 292 364 2003 2 207 758 359 400 2004 2 247 778 389 389 2005 2 151 729 403 326 2006 2 246 812 420 392 2007 2 324 735 434 302 2008 2 119 773 472 301 2009 2 064 704 444 260 2010 2 135 750 454 296 2011 1 951 744 465 279 2012 1 981 695 433 262 2013 2 087 769 459 310

表7 2001-2013年栽培草地建设情况 Table 7 Pasture construction in 2001-2013

17项目省区年末累计种草保留面积从2001年的1 593万hm²增加到2013年的1 927万hm², 增长了约21%, 占全国年末累计种草保留面积的比例从94%减少到92%, 下降了2个百分点; 六大牧区年末累计种草保留面积从2001年的1 234万hm²增加到2013年的1 317万hm², 增长了约7%, 占全国年末累计种草保留面积的比例从73%减少到63%, 下降了10个百分点。17项目省区特别是六大牧区年末累计种草保留面积的增长速度均低于全国平均水平, 占全国年末累计种草保留面积的比例下降, 表明栽培草地建设出现了从牧区向半农半牧区、农区和南方草山草坡区转移的趋势(表8)。

表8

Table 8

表8(Table 8)

表8 2001-2013年项目省区年末累计种草保留面积和比例 Table 8 Accumulative area and ratio of pasture at the end of the year in project province in 2001-2013 年份 Year 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区 6 Pastoral areas 面积 Area/ × 104 hm2 比例 Ratio/ % 面积 Area/ × 104 hm2 比例 Ratio/ % 2001 1 593 94 1 234 73 2002 1 830 94 1 388 71 2003 2 075 94 1 539 70 2004 2 108 94 1 537 68 2005 1 992 93 1 425 66 2006 2 100 93 1 469 65 2007 2 185 94 1 515 65 2008 2 122 93 1 469 64 2009 1 899 92 1 293 63 2010 1 971 92 1 323 62 2011 1 793 92 1 134 58 2012 1 822 92 1 214 61 2013 1 927 92 1 317 63

表8 2001-2013年项目省区年末累计种草保留面积和比例 Table 8 Accumulative area and ratio of pasture at the end of the year in project province in 2001-2013

3.2.2 牧草种类 2013年多年生牧草年末累计保留面积1 628万hm², 比2001年增长了11%, 其中紫花苜蓿(Medicago sativa)、披碱草(Elymus dahuricus)、多年生黑麦草(Lolium perenne)、三叶草属(Trifolium)、狼尾草(Pennisetum alopecuroides)、冰草(Agropyron cristatum)等15种优质牧草种植面积较大, 占多年生牧草年末累计保留面积的比例从2001年的85%增加到2013年的94%, 增长了9个百分点。紫花苜蓿是种植面积最大的多年生牧草, 2013年末累计保留面积497万hm², 比2001年增长了74%, 占多年生牧草累计保留面积的31%, 比2001年提高了12个百分点; 披碱草、多年生黑麦草、三叶草、冰草、狼尾草年末累计保留面积也分别比2001年增长了3.5倍、2.4倍、2.1倍、4.4倍、3.0倍, 5种牧草占全国多年生牧草累计保留面积的比例从2001年的7%提高到2013年的29%。天然草原实施禁牧休牧轮牧措施后, 适宜沙化草地种植的沙打旺(Astragalus adsurgens)、沙蒿(Artemisia desertorum)面积减少, 2013年末累计保留面积分别比2001年下降了65%和72%。

2013年种植面积超过1万hm²的一年生牧草种类有21个, 其中青贮青饲玉米(Zea mays)、多花黑麦草(L. multiflorum)、燕麦(Avena sativa)等15个主要牧草饲料品种, 种植面积从2001年的178万hm²增加到2013年的414万hm², 占一年生牧草种植面积的比例从78%增长到90%, 提高了12个百分点。青贮青饲类饲用作物种植面积增长较快, 2013年青贮青饲玉米237万hm², 比2001年增长了3.2倍, 占一年生牧草种植面积的52%, 比2001年提高了27个百分点; 青贮青饲高粱(Sorghum bicolor)种植面积17万hm², 是2001年的近9倍。

3.2.3 牧草产量 由于栽培草地向雨热水肥等立地条件较好的半农半牧区、农区和草山草坡区转移, 且在草原保护建设工程项目和草原生态保护补助奖励机制的推动下, 紫花苜蓿、多年生黑麦草和青贮青饲玉米等优质高产牧草饲料作物种植比例提高, 栽培草地生产效率和增产能力显著增强, 2013年末累计种草保留面积仅比2001年增长了24%, 但是饲草料产量达到18 939万t, 比2001年增长了115%, 17项目省区栽培草地饲草料产量占全国总产量的82%~86%, 从2001年的7 621万t增加到2013年的16 213万t, 增长了113%, 六大牧区栽培草地饲草料产量从2001年的5 938万t增加到2013年的10 187万t, 增长了72%, 占全国总产量的比例从2001年的67%减少到2013年的54%, 下降了13个百分点(表9)。

表9

Table 9

表9(Table 9)

表9 2001-2013年栽培草地饲草料产量 Table 9 Fodder output of pasture in 2001-2013 年份 Year 全国 Nationwide/× 104 t 17项目省区 17 Project provinces 六大牧区6 Pastoral areas 产量 Output/× 104 t 比例 Ratio/% 产量 Output/× 104 t 比例 Ratio/% 2001 8 819 7 621 86 5 938 67 2002 9 563 7 838 82 5 818 61 2003 11 042 9 396 85 6 545 59 2004 12 280 10 397 85 6 867 56 2005 14 034 11 993 85 7 525 54 2006 14 415 12 459 86 8 488 59 2007 14 502 12 437 86 8 130 56 2008 15 269 12 793 84 8 104 53 2009 16 428 14 124 86 8 151 50 2010 18 292 15 794 86 9 689 53 2011 16 791 14 285 85 8 411 50 2012 16 038 13 767 86 8 159 51 2013 18 939 16 213 86 10 187 54

表9 2001-2013年栽培草地饲草料产量 Table 9 Fodder output of pasture in 2001-2013

栽培草地饲草料产量增加, 促进了草食畜牧业生产方式转变和产业结构调整, 提升了草食家畜养殖水平^[21], 2013年肉牛、奶牛、羊规模饲养比例分别达到27%、41%、31%, 比2003年分别提高了14个百分点、29个百分点、11个百分点; 牛羊肉、牛奶产量分别达到1 081万t、3 531万t, 比2001年分别提高了39%、224%^[22]。

2002-2013年的12年间, 有9年栽培草地饲草料增加量弥补了天然草原的减少量, 且有不同程度的富余, 最多的2005年为2 204万t, 最少的2006年为76万t; 有3年饲草料总产量比上一年下降, 最多的2011年减少3 430万t。六大牧区饲草料生产形势相对严峻, 2001-2013年饲草料产量有6年比上一年增加, 6年比上一年减少(表10)。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表10 2002-2013年饲草料产量同比变化情况 Table 10 The comparison of fodder output on year-on-year basis between 2002-2013 年份 Year 全国 Nationwide/ × 104 t 17项目省区 17 Project provinces/× 104 t 六大牧区 6 Pastoral areas/× 104 t 2002 -88 -611 -863 2003 627 707 607 2004 966 738 170 2005 2 204 2 044 563 2006 76 273 776 2007 107 1 -396 2008 410 41 -304 2009 906 1 050 -98 2010 1 509 1 218 1 220 2011 -3 430 -3 432 -3 118 2012 -1 342 -1 105 -466 2013 2 106 1 648 1 527

表10 2002-2013年饲草料产量同比变化情况 Table 10 The comparison of fodder output on year-on-year basis between 2002-2013

为了解决粮食供给问题, 在我国大部分地方, 好的地种粮, 好的料喂猪, 只有边边角角、沟沟坎坎用不上的地, 或者生产粮食作物和经济作物都不划算的过于贫瘠的土地种草。我国适宜不同地区生长的牧草品种较多, 但在牧草种植技术方面的研究和推广力度不够, 很多农民种草是摸着石头过河, 田间管理跟不上, 甚至不施肥、不浇水、不除杂、不撒药, 任其自然生长, 产量和品质都上不去^[31]。我国牧草生产机械化水平低, 很难在适宜期内完成收割, 田间损失高达20%以上, 草产品保存利用不当, 贮藏损失高达10%~15%, 远高于草业发达国家牧草收获田间损失5%以下, 贮藏损失3%~5%的生产水平^[15]。2013年我国栽培草地面积2 000多万hm², 能够生产商品草的只有300多万hm², 每hm²干草产量不足3 t, 年产900万t饲草料, 由于布局不合理、运输成本高、质量难保证等原因, 销售量只有600万t, 仅占产量的2/3左右。

我国南方草多、北方草少, 农区草多、牧区草少。南方草山草坡面积7 000多万hm², 利用率低, 开发潜力较大^[32]。2013年全国农闲田面积1 300多万hm², 已利用不到180万hm², 利用率仅有13%, 其中冬闲田、夏秋闲田、果园隙地、四边地利用率分别为9%、21%、22%、19%; 每年生产各类秸秆总量7亿多t, 饲料化利用比例不到30%。同时, 北方天然草原超载过牧依然严峻, 据农业部监测, 2014年全国重点天然草原的平均牲畜超载率为15.2%, 其中全国268个牧区半牧区县(旗、市)天然草原的平均牲畜超载率为19.4%, 牧区县平均牲畜超载率为20.6%, 半牧区县平均牲畜超载率为15.6%^[33]。季节性饲草料供需不平衡更加严重, 暖季牧场有余, 冷季牧场不足, 且冬季是家畜怀孕产羔的关键时期, 天然草原饲草料跟不上, 商品草供不上或用不起, 影响了牛羊等草食家畜的养殖水平。

21世纪以来, 我国草产品产量跨上了两个台阶, 从2001-2003年的年产量5万~6万t, 到2004-2008年的年产量60万~90万t, 再到2009-2013年的年产量210万~260万t, 草产品总量增长了50倍, 但是依然不能满足草食畜牧业的发展需要, 从2006年开始, 草产品进口量快速增加, 2013年进口干草80万t, 其中苜蓿76万t, 是2006年的2 320倍, 进口额2.8亿美元, 是2006年的2 360倍。2013年我国具有一定规模的草产品加工企业300多家, 年实际生产量超过5万t的不足20家, 生产的草产品主要以草块、草捆、草颗粒和草粉等初级产品为主, 叶蛋白提取物等深加工产品还基本处于空白, 产品附加值上不去^[34]。

种子是饲草料生产的基础。2001-2003年, 国家实施牧草种子繁育基地项目后, 种子田面积和牧草种子生产能力较快增长^[35], 2004年种子田面积27.3万hm², 比2001年增长了74%, 2005-2010年牧草种子田面积维持在22万hm²左右, 此后迅速下降, 2013年仅有9.6万hm², 比2001年减少了39%, 比2004年减少了65%; 2001年牧草种子田种子产量12.1万t, 到2009年达到14.4万t, 比2001年增长19%, 此后快速下降, 2013年仅有7.2万t, 比2001年减少了40%, 比2009年减少了50%。与此同时, 国家草原保护建设工程项目和草原生态保护补助奖励机制带动了栽培草地建设, 牧草种子的市场需求量增加, 2013年牧草种子商品量3.2万t, 是2001年的4.5倍。为了弥补种子田生产不足, 满足市场需求, 草地采种量从2001年的6 639 t增加到2013年的9 229 t。种子混杂, 品种退化等现象比较严重, 据检测, 牧草种子合格率仅为50%左右, 一级品率不足20%^{[36, 37]}。

我国还没有制定较为全面系统的栽培草地建设规划, 草产品生产加工标准不健全, 检测体系建设和检测工作基本属于空白, 产品质量难以保证。与粮食生产相比, 饲草料生产在测土配方施肥、农药化肥施用、病虫害防治、先进机械使用以及营养成分分析等方面的科学研究和技术推广工作还有较大差距。21世纪以来, 我国草原保护建设投入虽然有了较大幅度增长, 年均投入超过200亿元, 但是平均到每亩草原仅有4元左右, 远低于耕地和林地的水平, 与我国草原保护建设和草食畜牧业发展的需要还有不小的差距^[38], 且投入的经费主要用于草原围栏、减畜奖励等方面, 对栽培草地建设的投入不足, 没有起到较好的激励作用, 由于种粮补贴增加, 一些地方甚至出现了毁草翻耕种粮的现象^[39]。

2004年以来, 我国加大对粮食生产的扶持力度, 实现了粮食产量十一连增, 但是主要粮食品种却都出现了净进口状态, 而且进口量不断加大, 2014年进口大豆7 140万t, 玉米260万t, 其他谷物1 692万t, 薯类(主要是干木薯)867万t, 玉米酒糟(玉米制品)541万t, 总进口量已达1.06亿t, 是2004年的近6倍, 占2014年我国粮食产量的17.5%^[40], 在进口的粮食中, 玉米酒糟和大豆榨油后生成的豆粕以及大部分玉米主要是用作饲料。另外, 我国牛羊等反刍家畜占牲畜饲养总量的比例仅有25%左右, 发展空间较大, 对饲草料的需求量大^[41]。加强栽培草地建设工作, 提高饲草料生产水平, 既可以替代部分进口的饲料粮^{[42, 43]}, 同时还可以为牧民提供较为充足的饲草料, 有利于缓解天然草原的压力, 促进草食畜牧业健康发展^[44]。

加快饲草料生产, 推动草食畜牧业发展, 涉及种植业、养殖业和草产业等各方面的结构调整, 此外还包括人口转移和新型经营主体的培育等, 是对我国千百年来形成的种养业结构和生产方式的一次深刻变革^{[45, 46]}。牧区牧民改变传统放牧方式, 发展人工种草, 进行划区轮牧和舍饲圈养, 转移富余人口, 实现人草畜平衡发展^[47]; 农区农民改变种植结构, 培育新型经营主体, 承接牧区转移人口, 保证草食家畜产品供给, 都有一个认识和发展的过程, 不是一朝一夕、一蹴而就的事情。近年来, 一些地方出现了政府代替农牧民决策的事情, 动辄搞万亩、十万亩、甚至上百万亩的草场建设, 由于市场开发不够, 产业水平不高, 效益上不去, 出现了毁草翻耕问题, 损伤了农牧民积极性, 也影响了政府信誉。加强饲草料生产应当按照党的十八大提出的尊重市场规律, 更好发挥政府作用的要求, 不搞行政命令, 不上形象工程, 在科学研究、信息咨询、技术推广和质量管理等方面多做工作, 引导农民理性种草、科学种草。

我国北方牧区由于人口增加, 饲草料生产立地条件限制, 不管是改良天然草原, 还是增加栽培草地, 畜多草少的局面很难改变, 应当按照“ 以草定畜, 以畜促草, 大力发展草业” 的原则, 在保护生态的基础上, 尽可能地多建设栽培草地, 实现草畜平衡; 南方地区雨量充沛, 可供种草的草山草坡和农闲田富余量大, 发展潜力大, 草多畜少的状况可能长期存在, 应当按照“ 以畜定草, 以草促畜, 大力发展牧业” 的原则, 逐步开发饲草料资源, 推进草食畜牧业发展。各级政府部门要根据人口增长, 膳食结构调整, 人员流动和市场需求变化, 制定牧草种植区划和饲草料发展规划, 加快构建科学研究、技术推广、质量检测和市场监管等体系, 积极稳妥地推进饲草料生产发展。

饲草料生产主要包括草种业、饲草料种植业和草产品加工业三部分, 每个产业都应当拥有适当的生产经营规模, 同时兼顾产前、产中、产后的协调发展, 不断提升产业素质, 提高产品的竞争力和行业的可持续发展能力。要加快协同推进步伐, 积极建设育种、扩繁、推广、生产、加工、销售为主的草种业产业链, 整地、播种、施肥、撒药、收获、储藏为主的饲草料种植业产业链, 收购、运输、加工、销售为主的草产品加工业产业链。国家要在种植业结构调整、土地承包经营权流转、新型经营主体培育和产业化发展等方面, 将饲草料生产作为其中的一项重要内容加以扶持, 推动饲草料产业发展壮大^[48]。

要尽快建立和完善“ 一主多元” 的饲草料科技成果研发和技术推广机制, 这是和我国千家万户的养殖方式, 以及畜牧业技术推广部门体系队伍健全, 科研单位技术力量雄厚, 社会团体联系企业紧密的国情相适应的技术成果研发推广模式。要加大基础研究投入力度, 建立科技成果评价机制, 多出先进成果; 要给应用研究进入市场搭建平台, 使科技人员获得应得的收益; 要拓展社会团体的发展空间, 让他们承担更多的公益性项目, 发挥更大的公益性作用; 要进一步完善畜牧技术推广体系的运行机制, 在稳定机构队伍的基础上, 加大工作经费投入力度, 健全绩效考核制度, 切实做好为农牧民服务工作^[49]。

要像发展粮食那样重视饲草料生产, 逐步将优质饲草料生产纳入稳粮增收政策措施的支持范围^{[50, 51]}, 按照“ 强基础” 、“ 保重点” 、“ 促增收” 的原则, 做好扶持工作。“ 强基础” 就是按照良种良法配套、农机农艺结合的要求, 提高种草补贴标准, 实施牧草良种补贴政策, 扩大农机购置补贴范围和标准, 加快饲草料生产新技术、新成果的科研攻关和推广应用; “ 保重点” 就是将所有政策措施向重点区域、重点品种倾斜, 重点区域包括农牧交错区、农区和南方草山草坡区等可利用土地资源相对充足, 立地条件适宜牧草生长繁育的地区, 重点品种包括适应我国气候条件、生长性状好、能够满足草食畜牧业发展需求的紫花苜蓿、披碱草、多花黑麦草、青贮青饲玉米等优质饲草料作物; “ 促增收” 就是加大对饲草料生产大户、家庭农牧场、龙头企业、农村合作组织等新型经营主体的支持, 尽快构建生产经营收入稳定增长机制^[52]。